國(guó)資委正式向管資本轉(zhuǎn)型，回歸出資人身份

國(guó)資委放權(quán)，從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本，是國(guó)企改革的核心議題。分析認(rèn)為，新出臺(tái)的文件明確了國(guó)資委作為出資人的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，標(biāo)志著國(guó)企改革向前邁進(jìn)了很重要的一步。同時(shí)，此舉也被認(rèn)為正式拉開(kāi)了國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的大幕。

5月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），對(duì)國(guó)資監(jiān)管方式和國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變作出系統(tǒng)性安排。

根據(jù)《方案》，國(guó)資委將精簡(jiǎn)43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，今后將不再直接規(guī)范上市公司國(guó)有股東行為，減少對(duì)企業(yè)內(nèi)部改制重組的直接管理，取消中央企業(yè)年金方案、中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵(lì)方案審批。

回歸出資人身份

當(dāng)前，國(guó)資委實(shí)行的管人、管事、管資產(chǎn)三位一體的監(jiān)督管理模式，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為是一種以行政代替市場(chǎng)、以管制代替監(jiān)管的模式，既是“老板”又是“婆婆”，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。

這種模式的缺點(diǎn)是管得太多太細(xì)、監(jiān)管與改革分裂、改革不配套，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人沒(méi)有市場(chǎng)化，缺乏市場(chǎng)化退出通道，容易導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，市場(chǎng)無(wú)法真正在資源配置中起決定性作用，企業(yè)活力不足。

“過(guò)去國(guó)資監(jiān)管存在越位、缺位、錯(cuò)位等問(wèn)題。”中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，國(guó)資委長(zhǎng)期將所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、分配權(quán)一把抓，在本應(yīng)屬于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)領(lǐng)域干預(yù)太多，影響了企業(yè)的發(fā)展。

此次公布的《方案》提出，科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表國(guó)務(wù)院依法履行出資人職責(zé)，專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使社會(huì)公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。

在李錦看來(lái)，準(zhǔn)確定位非常重要。“要理解這里有‘兩個(gè)不’。就是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不行使公共管理職能，將其歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位；不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，將由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)。特別是經(jīng)營(yíng)權(quán)下放，交給企業(yè)。”他說(shuō)，“作為出資人是所有權(quán)的代表，管資本而不管經(jīng)營(yíng)或者少管經(jīng)營(yíng)，國(guó)資委將回歸真正的出資人身份。”

多年來(lái)，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制一直是國(guó)企改革的重點(diǎn)。早在中共十六大，就確立了“三分開(kāi)、三統(tǒng)一、三結(jié)合”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。“三分開(kāi)”，即政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)。“三統(tǒng)一”“三結(jié)合”，即權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人和管事相結(jié)合。

“三分開(kāi)、三統(tǒng)一、三結(jié)合”結(jié)束了國(guó)有企業(yè)多頭管理的混亂局面，被認(rèn)為既是理論上的重大創(chuàng)新，也是體制上的重大突破。

2003年3月，專(zhuān)司中央國(guó)有企業(yè)出資人職能和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能的國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式成立。到2004年6月，各省（區(qū)、市）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼組建，由此國(guó)有資產(chǎn)管理體制逐步理順，為以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管創(chuàng)造了較好的體制基礎(chǔ)。

十多年來(lái)，國(guó)資委雖然在國(guó)企發(fā)展壯大過(guò)程中發(fā)揮了很大的作用，但其監(jiān)管的弊端也日益突出。

2013年召開(kāi)的中共十八屆三中全會(huì)明確提出，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。

因此，以管資本為主的監(jiān)管體制改革，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的公司制改革，以混合所有制為核心的產(chǎn)權(quán)改革，也被認(rèn)為是本輪國(guó)企改革的三大板塊。

作為中共十八屆三中全會(huì)《決定》起草小組成員，中國(guó)社科院學(xué)部委員張卓元曾參與了《決定》經(jīng)濟(jì)體制改革部分的起草。在他看來(lái)，國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變是深化國(guó)企改革最重要的一環(huán)， “國(guó)企改革重在國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變”。

李錦在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)也表示，在國(guó)企改革中，監(jiān)管體制改革具有決定性作用，“它可以帶動(dòng)、引領(lǐng)其他兩個(gè)板塊的改革。”

三級(jí)管理架構(gòu)

突出國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)則是監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變能否接得住的關(guān)鍵一步?！斗桨浮诽岢觯瑺款^改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，實(shí)施資本運(yùn)作，采取市場(chǎng)化方式推動(dòng)設(shè)立國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金、中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展投資引導(dǎo)基金等相關(guān)投資基金。

根據(jù)《方案》，下一步將原本的國(guó)有資產(chǎn)管理架構(gòu)，由目前的兩級(jí)變成國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有企業(yè)三級(jí)架構(gòu)，幫助國(guó)有企業(yè)擺脫與政府部門(mén)之間的捆綁關(guān)系，從而使監(jiān)管者、出資人代表和實(shí)體企業(yè)之間的職責(zé)分工更加明確。

在這個(gè)三級(jí)架構(gòu)中，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)通過(guò)管理國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，達(dá)到調(diào)整和管理資本的目的，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司再以股權(quán)投資混合所有制企業(yè)，混合所有企業(yè)完全按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作。

分析認(rèn)為，這樣就可以清楚地劃分出國(guó)有經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)時(shí)的管理層級(jí)和各層級(jí)的管理界限，從而真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，將政府和企業(yè)剝離開(kāi)來(lái)，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，突出國(guó)有資本運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)資委從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。

“實(shí)現(xiàn)管資本相關(guān)的職能調(diào)整，需要有相應(yīng)的組織框架，改組組建的投資、運(yùn)營(yíng)公司，可以作為平臺(tái)之一，接住國(guó)資委管資本的職能要求，是國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變的重要保障。”李錦說(shuō)，目前，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司已經(jīng)進(jìn)入試點(diǎn)階段，下一步會(huì)被更加重視。

雖然國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司都是實(shí)現(xiàn)以管資本為主的重要路徑設(shè)計(jì)，但兩類(lèi)公司有不同定位。國(guó)有資本投資公司是以產(chǎn)業(yè)資本投資為主，著力培育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；而國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要開(kāi)展股權(quán)運(yùn)營(yíng)，改善國(guó)有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量效益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。

2017年4月下旬，國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任肖亞慶密集調(diào)研國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)央企，聽(tīng)取企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人的匯報(bào)。

對(duì)于國(guó)有資本投資公司，肖亞慶表示，國(guó)資委將明確國(guó)有資本投資公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式，拓展授權(quán)內(nèi)容，加強(qiáng)授權(quán)力度。對(duì)于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，肖亞慶表示，它應(yīng)該成為國(guó)資委開(kāi)展資本運(yùn)作和結(jié)構(gòu)調(diào)整的市場(chǎng)化主體，執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略，體現(xiàn)出資人意志，與國(guó)資委做好聯(lián)動(dòng)，與中央企業(yè)做好協(xié)同。

《方案》最后特別提到，在組織實(shí)施過(guò)程中，要分類(lèi)放權(quán)、分步實(shí)施，確保放得下、接得住、管得好。中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦認(rèn)為，“兩個(gè)分”是方針，三個(gè)“得”是要求。

“國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是‘接得住、管得好’的主體。”李錦說(shuō)，“現(xiàn)在，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司一個(gè)也沒(méi)有成立，什么事還是國(guó)資委管，急不得。所以，方案實(shí)施還需要一個(gè)過(guò)程。”

（來(lái)源：中國(guó)新聞周刊 許世平 推薦 編輯 胡 越）